แนวทางการกระจายการถือครองที่ดินและการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม

คณะทำงานศึกษาแนวทางการกระจายการถือครองที่ดินฯ

ที่ดินเป็นต้นทุนทางสังคมที่มีความสำคัญขั้นพื้นฐานต่อสิทธิในที่อยู่อาศัยและสิทธิในการทำกินอันมั่นคงของประชาชนและเกษตรกร  ที่ดินเป็นฐานทรัพยากรที่สำคัญของการเป็นปัจจัยสี่ต่อการดำรงชีวิตของมนุษยชาติ เป็นฐานความมั่นคงทางอาหารที่สำคัญ  เมื่อที่ดินในประเทศไทยนั้นไม่สามารถงอกเงยขึ้นมาได้  หากไม่มีการกระจายการถือครองที่ดินให้กับประชาชนอย่างทั่วถึงและเป็นธรรม   ก็จะนำไปสู่ความขัดแย้งและเป็นปัญหาความมั่นคงของชาติ 

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 66 ได้รับรองสิทธิของชุมชนในการบริหารจัดการ และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืน และมาตรา 85 รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม      

ตลอดจนรัฐบาล นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้แถลงนโยบายของรัฐบาลในด้านนโยบายภาคเกษตรและนโยบายที่ดิน   ซึ่งให้ความสำคัญต่อการสร้างรายได้ให้แก่เกษตรกร และสร้างความมั่นคงทางอาหาร  โดยการคุ้มครองและรักษาพื้นที่ที่เหมาะสมกับการทำเกษตรกรรมเพื่อเป็นฐานการผลิตทางการเกษตรในระยะยาว   การทำให้เกษตรกรมีสิทธิการถือครองที่ดินที่มั่นคง  

ดังนั้นการแก้ไขปัญหาที่ดินจึงมีความจำเป็นอย่างเร่งด่วน  ที่ผ่านมาหลายฝ่ายมีการเสนอให้มีมาตรการทางกฎหมายต่อระบบภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า การจำกัดการถือครองที่ดิน เพื่อกระจายการถือครองที่ดิน การออกกฎหมายคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม แต่ไม่ประสบผลสำเร็จ เนื่องจากสถานการณ์ทางการเมือง และรัฐบาลไม่มั่นคง จึงทำให้มาตรการดังกล่าวไม่ได้ถูกนำมาปฏิบัติ  

ดังนั้นจึงมีข้อเสนอมาตรการระยะสั้นซึ่งจะแก้ไขปัญหาความขัดแย้งต่อสิทธิในที่ดินและเป็นการดำเนินการที่เกิดขึ้นได้จริงในระดับพื้นที่ โดยให้ประชาชนมีบทบาทสำคัญต่อการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม และการจัดการที่ดิน  สำหรับมาตรการระยะยาวในทางนโยบายและกฎหมายยังมีความจำเป็นที่ภาครัฐต้องเร่งดำเนินการในการกระจายการถือครองที่ดินและการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม เพื่อป้องกันมิให้การเปลี่ยนแปลงสภาพพื้นที่เกษตรกรรมอย่างรวดเร็วและไร้ทิศทาง

มาตรการระยะสั้น

การจัดการที่ดินในรูปแบบของโฉนดชุมชน  
หมายความถึง การจัดการที่ดินโดยชุมชน ซึ่งมีความหลากหลายในรูปแบบการจัดการ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับสภาพเงื่อนไขขององค์กรชุมชนในแต่ละพื้นที่ ระบบนิเวศ วัฒนธรรมของชุมชน และเงื่อนไขในการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งต่อสิทธิในที่ดิน  การจัดการที่ดินต้องเริ่มต้นจากแต่ละชุมชนที่รัฐธรรมนูญได้รับรองสิทธิชุมชน และให้บทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติร่วมกันกับชุมชน

ปัจจัยสำคัญในการจัดการที่ดินโดยชุมชนมีดังนี้

ขอบเขตพื้นที่ที่ดินในการจัดการมีความแตกต่างกันในทางระบบนิเวศ และสภาพการใช้ประโยชน์ที่ดินและฐานทรัพยากรร่วมกัน มีทั้งรูปแบบของพื้นที่เขตการปกครอง พื้นที่หลายหมู่บ้าน หลายตำบล และพื้นที่ใช้ประโยชน์และจัดการร่วมกันได้จริง  เนื่องจากสภาพพื้นที่และความสัมพันธ์ทางวัฒนธรรมมีความแตกต่างกันไปแต่ละกลุ่มชาติพันธุ์

องค์กรชุมชนที่มีกระบวนการเรียนรู้ร่วมกัน และการควบคุมตรวจสอบกันเองอย่างสม่ำเสมอ  ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานของรัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนให้องค์กรชุมชนมีศักยภาพที่เข้มแข็ง  ทั้งนี้รูปแบบขององค์กรชุมชนต้องมีความหลากหลายในรูปแบบของคณะกรรมการ สภา สหกรณ์ หรือร่วมกับ อปท.โดยตรง เป็นต้น  เพื่อให้เกิดความยืดหยุ่นสอดคล้องกับศักยภาพขององค์กรชุมชน

การสร้างกระบวนการเรียนรู้แลกเปลี่ยนอย่างสม่ำเสมอ ระหว่างองค์กรชุมชนและสมาชิกในชุมชนเพื่อให้เกิดการสื่อสารและแก้ไขปัญหาความขัดแย้งภายในชุมชน ตลอดจนการวางแผนการจัดการที่ดิน การสร้างกฎกติกาควบคุมการซื้อขายที่ดิน การออกกฎหมายภาษีที่ดินโดยร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  และการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมโดยการตรวจสอบโครงการพัฒนาต่างๆที่จะกระทบต่อพื้นที่ป่าและพื้นที่เกษตรกรรม  

การทำฐานข้อมูลการถือครองที่ดิน การใช้ประโยชน์จากทรัพยากรของสมาชิกในชุมชน และการจัดการที่ดินของชุมชนในแปลงรวม  เพื่อให้มีการตรวจสอบการควบคุมการซื้อขายที่ดิน  ควบคุมการเข้าถึงทรัพยากรในที่ดินที่ชุมชนจัดการ  โดยสมาชิกในชุมชนร่วมกันทำฐานข้อมูลแผนที่ขอบเขตการจัดการที่ดินของชุมชน ทั้งที่ครอบคลุมถึงที่ดินส่วนบุคคล ที่อยู่อาศัย ที่ดินทำการเกษตรกรรม และทำกิจกรรมอื่นๆ  ที่สาธารณะที่ใช้ประโยชน์ร่วมกัน ป่าชุมชน  จำนวนประชากรในชุมชน ซึ่งจะพบว่ามีผู้ไร้ที่ดิน และมีผู้ถือครองที่ดินจำนวนมากน้อยต่างกัน เพื่อเป็นฐานข้อมูลในการจัดการที่ดินของชุมชน และเป็นฐานข้อมูลของการกระจายการถือครองที่ดินและการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมในระดับประเทศ  

ลักษณะของสิทธิในการถือครองที่ดินและการใช้ประโยชน์ที่ดินต้องอยู่บนฐานของดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมให้สมดุลและยั่งยืน และเคารพสิทธิของบุคคลและชุมชนร่วมกัน เพื่อเป็นแนวทางในการสร้างกฎกติกาควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินและการทำกิจกรรมในพื้นที่ของชุมชน ตลอดจนการวางแผนการใช้ที่ดิน และการวางผังเมืองของชุมชน  

ชุมชนร่วมกับ อปท. พัฒนาระบบภาษีและจัดเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า และการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม  โดยให้มีธนาคารที่ดินในระดับพื้นที่เพื่อซื้อที่ดินที่ไม่ได้ทำประโยชน์มาจัดสรรที่ดินให้กับคนไร้ที่ดินในชุมชน  และการสร้างแรงจูงใจให้เกษตรกรมาทำเกษตรกรรม และร่วมรักษาพื้นที่เกษตรกรรม   

กลไกในระดับจังหวัดที่มีองค์ประกอบจากหลายฝ่าย และตัวแทนของชุมชนเพื่อให้คำปรึกษา แนะนำ และส่งเสริมการจัดการที่ดินของชุมชน  และกำหนดนโยบายภาพรวมของจังหวัดในการวางแผนการใช้ที่ดินและการวางผังเมือง  โดยกลไกนี้ต้องมีองค์ประกอบของหน่วยงานของรัฐ อปท. ชุมชน และคนในเมือง ที่มีการลงพื้นที่เข้าใจสภาพข้อเท็จจริง และหนุนเสริมข้อมูลทางนโยบายให้กับชุมชน  

การดำเนินการดังกล่าวให้เริ่มทันทีในพื้นที่ของชุมชนที่มีความพร้อม
นำร่องให้เห็นเป็นตัวอย่างแล้วจึงขยายผล โดยใช้มาตรการทางนโยบายมีมติคณะรัฐมนตรีรองรับ  ระหว่างดำเนินการให้สรุปบทเรียนจากกรณีที่ทำสำเร็จ และดำเนินออกเป็นกฎหมายต่อไป
 
หากการจัดการที่ดินและฐานทรัพยากรโดยชุมชนดำเนินการได้ตามนี้ ประเทศไทยจะมีฐานข้อมูล การกระจายอำนาจให้ชุมชนท้องถิ่นมีส่วนร่วม และการออกกฎหมายที่ส่งเสริมชุมชนท้องถิ่น ในการวางแนวทางการกระจายการถือครองที่ดิน และการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมที่มีผลปฏิบัติจริง  ทั้งนี้กลไกในระดับชาติและระดับจังหวัดจึงมีความสำคัญที่ต้องมาจากหลายฝ่าย ให้เกิดการทำงานร่วมกัน และมีการตรวจสอบถ่วงดุลอย่างโปร่งใส

มาตรการระยะยาว

ให้มีมติคณะรัฐมนตรียกเลิกแนวทางการพิสูจน์สิทธิในที่ดิน เนื่องจากเป็นการสร้างปัญหาความขัดแย้ง แต่ให้ใช้แนวทางการส่งเสริมให้ชุมชนร่วมกับอปท. ทำฐานข้อมูลที่ดินร่วมกันเพื่อเป็นแนวทางการจัดการที่ดินโดยชุมชน  การจัดเก็บภาษีที่ดินโดยชุมชน การคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมโดยชุมชน และการจัดตั้งธนาคารที่ดินโดยชุมชน  

ให้มีนโยบายรับรองสิทธิในที่ดินให้กับประชาชนในการถือครองที่ดินอย่างมั่นคงในรูปแบบของการจัดการที่ดินโดยชุมชน  เพื่อเร่งแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในที่ดิน โดยใช้ฐานข้อมูลจากการสำรวจสภาพความเป็นจริงของชุมชน

ให้มีนโยบายตั้งกลไกในระดับชาติและระดับจังหวัด เพื่อมีบทบาทส่งเสริมสนับสนุนการดำเนินการตามข้อ 1  และการมีฐานข้อมูลในการออกกฎหมายที่เกี่ยวกับการใช้มาตรการทางภาษีในการจัดเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า  การจัดเก็บภาษีเพื่อการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม รวมทั้งภาษีสิ่งแวดล้อม  ที่อยู่บนฐานของการกระจายอำนาจให้ชุมชนท้องถิ่นร่วมจัดเก็บภาษี

ให้มีนโยบายกำหนดเขตการใช้ที่ดิน (Zoning) ร่วมกับนโยบายด้านผังเมือง โดยให้ อปท. ร่วมกับชุมชนมีส่วนร่วมพิจารณาเพื่อแก้ไขปัญหาการใช้ประโยชน์ที่ดินที่ไม่สอดคล้องกับศักยภาพของพื้นที่  และมีการเก็บภาษีในอัตราที่สูงกับผู้ใช้ประโยชน์ที่ดินที่ไม่สอดคล้องกับศักยภาพของพื้นที่  หรือมีการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์ที่ดินในเขตที่รัฐบาลลงทุนทำโครงการไปแล้วเช่น เขตชลประทาน  เป็นต้น  ให้มีการลดหย่อนภาษีที่ดินสำหรับพื้นที่เกษตรกรรม เพื่อสร้างแรงจูงให้ประชาชนมาทำเกษตรกรรม

สำรวจตรวจสอบที่ดินที่อยู่ภายในเขตความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ว่ามีที่ดินใดบ้างที่ปล่อยให้ทิ้งรกร้างว่างเปล่าไม่ทำประโยชน์เกินกว่า ๑๐ ปี เพื่อส่งเรื่องให้อธิบดีกรมที่ดินตรวจสอบและเพิกถอนกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครอง  และพิจารณานำที่ดินนั้นไปจัดสรรให้แก่ผู้ยากไร้ขาดแคลนที่ดินต่อไป
สนับสนุนงบประมาณในการสำรวจขอบเขตที่ดินของชุมชน เพื่อเป็นเครื่องมือ กลไกสำหรับการแก้ไขปัญหาร่วมกัน  เช่น งบประมาณการจัดหาแผนที่ ๑: ๔๐๐๐  การรังวัดสำรวจที่ดิน การจับพิกัด GPS  และสนับสนุนงบประมาณในการส่งเสริมการจัดการที่ดินโดยชุมชนทั้งในระดับชาติ ระดับจังหวัด และระดับท้องถิ่น
จัดตั้งธนาคารที่ดินทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น โดยนำรายได้จากภาษีที่เก็บได้มาไว้ในธนาคาร รวมกับงบประมาณของรัฐที่สนับสนุนในธนาคารที่ดิน มาซื้อที่ดินเอกชนที่ไม่ใช้ประโยชน์ที่ดิน เพื่อนำมาปฏิรูปที่ดินให้แก่ประชาชนที่ไร้ที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัย
การดำเนินการออกกฎหมายที่แก้ไขปัญหาในระยะยาวที่เกี่ยวข้องกับข้อเสนอดังกล่าวทั้งกฎหมายภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า  กฎหมายคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม