สร้างรัฐ สร้างชาติ สร้างประชาธิปไตย: วิเคราะห์ผ่านประวัติศาสตร์เปรียบเทียบ

ผมเคยนั่งถกเถียงกับตัวเองช่วงหนึ่งเกี่ยวกับประเด็นที่ว่า "ลำดับประวัติศาสตร์ของสามตัวแปรหลัก ได้แก่ การสร้างรัฐ การสร้างชาติ และการสร้างประชาธิปไตย มีผลอย่างไรต่อเสถียรภาพและการเติบโตของรัฐ"

หากนิยามคร่าวๆ การสร้างรัฐ (State-Building) หมายถึง การประดิษฐ์เส้นเขตแดนที่มาพร้อมกับการรวมศูนย์หรือจัดแบ่งอำนาจภายในดินแดน ตลอดจนความพยายามเพิ่มพูนสมรรถนะรัฐผ่านการจัดตั้งสถาบันการเมืองที่ทันสมัย ส่วนการสร้างชาติ (Nation-Building) หมายถึง การบูรณาการสังคมผ่านการประดิษฐ์อัตลักษณ์ชาติและการสร้างสถานะพลเมืองจนทำให้ประชากรสามารถรวมตัวกันอย่างมีเอกภาพ ขณะที่ การสร้างประชาธิปไตย (Democracy-Building) อาจสื่อถึง การสถาปนาทั้งระบอบการปกครองและวัฒนธรรมการเมืองบนหลักประชาธิปไตย

จากตัวแปรต้นทั้งสามส่วน น่าคิดต่อว่า ลำดับการเกิดขึ้นก่อน-หลัง ของตัวแปรเหล่านี้ มีผลอย่างไรต่อเสถียรภาพและการเติบโตของรัฐ ซึ่งถือเป็นตัวแปรตามในกรอบวิเคราะห์นี้

ในสหรัฐอเมริกา การพัฒนาสมรรถนะแห่งรัฐเพื่อปกครองดินแดนผ่านระบบสหพันธรัฐนิยม (Federalism) ถูกกำหนดขึ้นโดยเส้นทางพัฒนาประชาธิปไตยและการบูรณาการชาติที่เกิดขึ้นมาก่อน ส่วนหลายๆ รัฐในภาคพื้นยุโรป การสร้างรัฐมักเกิดขึ้นก่อนการทำให้เป็นประชาธิปไตยและการสร้างชาติ

แต่ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เช่น เมียนมา ทั้งการสร้างรัฐและการสร้างชาติ เกิดขึ้นก่อนการสร้างประชาธิปไตย แต่ การรวมดินแดนผ่านโครงสร้างสหพันธรัฐและกระบวนการบูรณาการสังคมราวช่วง ค.ศ. 1947-1948 กลับล้มเหลว หรือ พูดง่ายๆ คือ เมียนมายังสร้างรัฐสร้างชาติไม่เสร็จ แต่ก็เลือกใช้ระบอบประชาธิปไตยหลังรับเอกราชจากอังกฤษ ผลลัพธ์ที่ได้ คือ การพัฒนาประชาธิปไตยที่มาพร้อมกับสงครามกลางเมืองและความขัดแย้งชาติพันธุ์ จนทำให้กองทัพทำรัฐประหารและสถาปนาระบอบเผด็จการใต้โครงสร้างรัฐเดี่ยว

ส่วนไทย พบว่ากระบวนการสร้างรัฐแล้วเสร็จในสมัยรัชกาลที่ห้า คือ มีเส้นเขตแดนกำหนดอธิปไตยพร้อมโยงอำนาจเข้าสู่กรุงเทพผ่านการปฏิรูปการเมืองและระบบบริหารราชการแผ่นดิน ส่วนการสร้างชาติเสร็จสมบูรณ์นับตั้งแต่การขยายตัวของพลังชาตินิยมในสมัยรัชกาลที่หกจนถึงรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม อย่างไรก็ตาม มีข้อถกเถียงส่วนหนึ่งที่อภิปรายว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครอง ค.ศ. 1932 ที่เกิดขึ้นหลังกระบวนการสร้างรัฐ แต่ไล่เลี่ยกับการสร้างชาติ คือ การสร้างประชาธิปไตยที่ยังไม่แล้วเสร็จ

แผงผังพัฒนาการประวัติศาสตร์รัฐไทย ที่มา The Puean Program (Archives: Thai History)

ในเชิงเปรียบเทียบ ถ้าหมุนกลับเป็นว่า หากไทยสร้างประชาธิปไตยและสร้างชาติเสร็จก่อนการสร้างรัฐ ผลลัพธ์บางอย่างจะมีความคล้ายคลึงกับเส้นทางการเมืองในสหรัฐอเมริกาหรือไม่ (แม้ไทยจะเลือกใช้ระบบรัฐเดี่ยวแต่อเมริกาเลือกสหพันธรัฐ) หรือ แบบญี่ปุ่น ที่เมื่อการสร้างรัฐ สร้างชาติและสร้างประชาธิปไตย เสร็จสิ้นสมบูรณ์ ก็ผันตัวเองพุ่งทะยานเป็นรัฐพัฒนาชั้นนำเอเชียที่เต็มไปด้วยเอกภาพชาติและสมรรถนะทางการปกครอง ฉะนั้น มีปัจจัยอะไรที่ทำให้เส้นทางประวัติศาสตร์การเมืองไทยแตกต่างจากญี่ปุ่น

หรือ หากเมียนมา สร้างรัฐสร้างชาติเสร็จก่อนหรือใกล้เคียงกับการสร้างประชาธิปไตยเหมือนบางตัวแบบในยุโรป เมียนมาก็อาจไม่เผชิญกับความยุ่งเหยิงทางการเมืองที่ยาวนานถึงเพียงนี้ แต่ถ้าจับเมียนมามาเปรียบเทียบกับไทย จะเห็นว่า การสร้างรัฐสร้างชาติที่ยังไม่เสร็จสิ้น แล้วกระโดดมาสร้างประชาธิปไตยแบบฉับพลันในกรณีเมียนมา ผลลัพธ์ที่ได้คือสงครามและการประหัตประหารทางการเมืองที่รุนแรงยาวนาน หรือพูดง่ายๆ คือ ความล้มเหลวในการสร้างรัฐสร้างชาติ นำมาสู่ความล้มเหลวในการสร้างประชาธิปไตยเช่นกัน และทำให้รัฐเมียนมาต้องหันมาพูดเรื่องการสร้างสันติภาพ (Peace-Building) เพื่อปรับฐานพัฒนาไปสู่การสร้างประชาธิปไตย การสร้างรัฐและการสร้างชาติใหม่

ส่วนกรณีไทย การสร้างรัฐสร้างชาติที่จบสิ้น แต่การสร้างประชาธิปไตยตกค้าง ก็อาจทำให้เกิดปัญาใหม่ นั่นคือ การปะทะตีโต้กันไปมาระหว่างพลังอำนาจนิยมกับประชาธิปไตย ที่แม้จะยังไม่ก้าวสู่ขั้นสงครามกลางเมืองเต็มพิกัด แต่ก็ได้กัดกร่อนให้การสร้างรัฐสร้างชาติที่เคยเสร็จสิ้นในทางประวัติศาสตร์เริ่มสำแดงอาการติดขัดสั่นคลอนขึ้นมาอีกครั้ง จนท้ายที่สุดได้นำพาไปสู่โครงสร้างการปกครองที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

แน่นอน กระบวนการคิดที่เน้น Historic Causes หรือ Historical Sequences แบบนี้ ย่อมมีทั้งจุดแข็งและจุดอ่อนในตัวมันเอง แต่ก็ถือเป็นแนวมองที่ช่วยนำพาให้พวกเราย้อนกลับไปหาจุดตั้งต้นที่เป็นต้นรากของปัญหาการเมืองในอดีตแล้วนำไปวิเคราะห์เทียบเคียงกับรัฐอื่นๆ ในทางสากลได้มากขึ้น

ดุลยภาค ปรีชารัชช

สำหรับแผงผังพัฒนาการประวัติศาสตร์รัฐไทย สืบค้นได้ที่ The Puean Program (Archives: Thai History)